Des finances saines

Président : Pierre-Jean Delvoye
Rapporteurs : Olivier de CLIPPELE et Serge de PATOUL

Ce résumé se base notamment sur l’étude commandée par le Ministre-Président de la Région de Bruxelles-Capitale et publiée le 27 mai 2005.

Avertissement :

Les résultats de la Ville de Bruxelles ont été isolés. En effet, les masses budgétaires brassées par la Ville, influencent de manière trop significative les chiffres globalisés des 18 autres communes. Cette situation peut avoir pour effet qu’un phénomène « aléatoire », se produisant uniquement à la Ville de Bruxelles, peut occulter des tendances plus profondes s’exprimant dans d’autres pouvoirs locaux.

Les chiffres présentés sont ceux des comptes communaux, à l'exception des données pour 2004, extraits des budgets (dernière modification). Pour 2003, les données sont celles des comptes, sauf pour trois communes (dernière modification budgétaire 2003).

Les budgets 2005 n'ont pas encore tous fait l'objet d'une décision de la tutelle, et se verront largement modifiés. Leur exploitation risque de mener à des résultats aléatoires.

Les recettes :

1. Les additionnels au précompte immobilier = 30 % des recettes totales des communes.

2. Les additionnels à l’impôt des personnes physiques = environ 17 % des recettes totales.

3. Le financement général des communes = un peu moins de 20 % des recettes totales.

4. Les taxes communales (Taxe sur les surfaces de bureaux, sur les ordinateurs, sur les imprimés publicitaires, sur les distributeurs de billets, etc.) = environ 7 % des recettes totales des communes

5. Les recettes « financières » (les recettes des intérêts créditeurs et les recettes des dividendes sur participations (intercommunales, Dexia,...)= près de 10 % des recettes totales.

Par commune, cela donne le résultat suivant :

LES FINANCES DES COMMUNES EN 2004 (budgétisées)

Nous n’avons pas repris les chiffres du précompte immobilier, car la ventilation par habitant n’est pas possible, compte tenu de la confusion des recettes avec les autres contribuables (entreprises, commerces, bureaux, etc…).

Les dépenses :

1.Les dépenses de personnel
= entre 1995 et 2001 : 61 % des dépenses en moyenne,
= entre 2002 et 2004 : 45 %

(La diminution importante observée en 2002 est due à la création des zones de police. Le personnel policier, auparavant personnel communal, fait partie aujourd'hui des zones. Celles-ci sont financées, entre autres, par des dotations communales, qui sont reprises en dépenses de transfert (cfr infra).)

2. Les dépenses de fonctionnement (relatives à l'achat de biens et services courants.)
= environ 11 % des dépenses totales.

3. Les dotations aux CPAS
Ces dotations couvrent le déficit des CPAS = près de 14 % des dépenses totales des communes,.

4. dotations aux zones de police
=14,5 % des dépenses totales.

5. Les charges de la dette (dépenses afférentes au remboursement des emprunts (capital + intérêts), tant court que long terme.)
= près de 9 % des dépenses totales en moyenne.

Stagnation du revenu moyen par habitant.

Le revenu moyen par habitant en Région de Bruxelles-Capitale connaît une évolution plus lente que celles des deux autres régions et que la moyenne du Royaume.

Les communes dont le revenu/ habitant est le plus élevé sont les communes du Sud Est (dans l'ordre décroissant) : Woluwé-Saint-Pierre, Uccle, Watermael-Boistfort et Auderghem.
Les communes dont le revenu/ habitant est le moins élevé sont : Saint-Josse, Saint-Gilles, Molenbeek et Schaerbeek.

Les résultats à l'exercice propre diminuent.

Depuis 1995, les résultats à l’exercice propre pour l'ensemble des communes montrent une tendance à la dégradation

Si 1995, 1996, 1997 et 1998 ont encore été des années bénéficiaires pour l’entité communale (hors Ville de Bruxelles),, la détérioration sur le long terme des soldes budgétaires reste évidente.

Pour les 18 communes envisagées globalement: 99-2000-2001 sont marquées, par un déficit.
Par contre, les années 2002 et 2003 apportent un redressement et un retour aux bénéfices. Mais il ne faut pas se méprendre: les résultats sont influencés par des facteurs exogènes exceptionnels, notamment en raison d'un rattrapage dans la perception des recettes fiscales par le Ministère des Finances. En 2004, les résultats replongent

Il faut prendre les chiffres pour 2004 avec la plus grande prudence, car ils sont tirés des budgets et non des comptes communaux.

Précompte Immobilier.

Un grand nombre de communes ont augmenté le taux de leur fiscalité immobilière.

Treize communes sur 19 ont augmenté leur fiscalité immobilière sur les 10 ans de l'étude.

Les taux ont augmenté en moyenne de 11 %, en plus de l’indexation annuelle et automatique des revenus cadastraux.

Recette par habitant à l’impôt des personnes physiques, part communale : additionnel à l’IPP.

Les taxes communales

Il s'agit d'un certain nombre de taxes de plus faible ampleur qui touchent les entreprises et les citoyens : Taxe sur les surfaces de bureaux, sur les ordinateurs, sur les imprimés publicitaires, sur les distributeurs de billets, sur les secondes résidences, sur les hôtels, etc.

Elles ont augmenté en moyenne de 4,7 % par an entre 1995 et 2004 (5,8 % pour la Ville de Bruxelles), mais cette progression est nettement plus importante sur le période 2000 – 2003 (près de 10 %).

Ainsi, un bon nombre de communes ont-elles cherché à équilibrer leur budget en augmentant une fiscalité qui frappe beaucoup les entreprises.

Les dépenses de fonctionnement par habitant

Comme les dépenses de personnel, elles ont connu une brusque chute en 2002 provoqué par la création des zones de police.

Sur la période 1995-2001, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 5,1 % par an en moyenne. Plus que les dépenses de personnel. Les communes ont donc probablement eu tendance à chercher à l'extérieur les prestations dont elles avaient besoin, plutôt que de compter sur du personnel propre.

De plus, comme pour les dépenses de personnel, beaucoup de ces coûts ont été subventionnés par divers programmes régionaux ou fédéraux (contrats de sécurité, contrats de prévention, contrats de quartier, politique des grandes villes,...)

La forte augmentation en 2004 est due au fait que les données pour cette année sont issues des budgets, et que ceux-ci ont toujours tendance à surestimer ce genre de dépenses.

Les dotations aux CPAS (près de 14 % des dépenses totales )

Elles ont augmenté de 4,8% par an entre 1995 et 2004. Bien plus que les recettes et la moyenne des dépenses.

Conclusions du rapport de Charles PICQUE

ENTRE 1995 ET 2004, LES RECETTES PAR HABITANT ONT AUGMENTÉ EN MOYENNE DE 3,1 %, ALORS QUE LES DÉPENSES ONT CRÛ DE 3,7 %

UNE ÉVIDENCE S'IMPOSE: LES FINANCES SE DÉGRADENT.

Quelles sont les interventions de la Région en faveur des communes ?

1) LA DOTATION GÉNÉRALE AUX COMMUNES

2) LE FONDS DE REFINANCEMENT TRÉSORERIES COMMUNALES
Depuis 1993, le Fonds Bruxellois de Refinancement des Trésoreries Communales a injecté plus de 70 millions € dans le cadre de convention de redressement avec les communes qui connaissent les plus grandes difficultés structurelles.

3) POLITIQUE DE CONTRATS DE QUARTIER
En 10 ans (1994-2004), les différents programmes (contrats de quartier , immeubles isolés, immeubles abandonnés, OBJECTIF 2, URBAN 2, SDRB et noyaux) ont permis d'injecter (engagements) la somme de 510.984.114 eur.

4) LES TRAVAUX SUBSIDIÉS
Sur les trois triennats 1998-2000, 2001-2003 et 2004-2006, la Région aura apporté plus de 60 millions d'euros pour soutenir les investissements des communes.

5) LES CONTRATS DE PRÉVENTION.
En 2002, c'est une somme globale de 12,4 millions € qui fut consacré à cet effet. En 2005, il est prévu une augmentation de 13,5 millions.

6) LE % BARÉMIQUE
En 2005, la Région soutiendra la revalorisation barémique de 2 % des fonctionnaires des pouvoirs locaux, en octroyant une subvention couvrant la moitié de cette augmentation, pour un montant total de plus de 11 millions €.

Tableau général sur base des comptes 2003 :

PROPOSITIONS

Taux des additionnels à l’IPP et au précompte immobilier
(Sur base d’une contribution d’Olivier de Clippele)

Tableau 1. Taux des fiscalités communales. Année 2004.

(*) La Commune de Schaerbeek a décidé de repasser en dessous des 3.000 à 2990.

Observations :

1°) le taux de taxation à l’IPP ne varie pas beaucoup entre les communes qui taxent le plus (Etterbeek, Ixelles et Jette) et les Communes qui taxent le moins (Auderghem, Bruxelles, Uccle, Woluwe-Saint-Pierre et Woluwe-Saint-Lambert). La différence est de 1,5 % maximum. Entre la moyenne régionale et le taux le plus haut, la différence est de + 0,78 % et avec le taux le plus bas, la différence est 0,72 %.

Cette minime différence ne provoque aucun déménagement de population.

Dans le pays, il y a des communes où le taux à l’IPP est de 0 % comme à Knokke ce qui crée une attraction des contribuables vers la côte. Il passent ainsi d’une taxation moyenne de 7 % à zéro % d’additionnels communaux. Là, il est possible de soutenir que des personnes choisissent délibérément de se faire domicilier dans des communes à taux très faible ou nul.

Entre les 19 communes bruxelloises, la différence n’est pas à ce point importante. Les personnes ne choisissent pas leur commune en fonction de ce critère. On peut plutôt parler d’une saine concurrence fiscale, sans excès entre les différentes communes.

2°) la différence des additionnels au précompte immobilier : même topo ?

Entre 1900 (Auderghem) et 2980 (St Josse), la marge est de 57 %, mais la charge réelle est calculée différemment que sur le revenu réel. Le précompte immobilier est calculé sur un revenu fictif, appelé « revenu cadastral ».

Il y a dès lors lieu de relativiser ces chiffres. Le revenu cadastral d’un logement moyen de 100 m² qui est situé dans les communes qui ont un faible taux de taxation est souvent nettement plus important que le revenu cadastral du même bien situé dans une commune qui connaît un taux élevé.

Exemple : un appartement deux chambres connaît un revenu cadastral moyen de l’ordre de 1800 EUR à Uccle. Le précompte sera de :

- quote-part Région : 1800 x 1,25 % 22,50
- quote-part Agglomération : 1800 x 7,3625 % 132,52
- quote-part Commune : 1800 x 1,25 % x 2300 517,50
672,52

indexation en 2004 + 36,04 % + 242,37
914,89

Ce même appartement deux chambres à Saint-Josse connaîtra un RC de 1200 EUR

- quote-part Région : 1200 x 1,25 % 15,00
- quote-part Agglomération : 1200 x 7,3625 % 88,35
- quote-part Commune : 1200 x 1,25 % x 2980 447,00
550,35

indexation en 2004 + 36,04 % + 198,35
748,70

La plus grande différence frappera le matériel et l’outillage. En effet, ces investissements industriels ou semi-industriels sont taxés forfaitairement sur base d’un revenu supposé de 5,3 % de l’investissement global.

Cette règle est valable pour toutes les communes. Une différence de taux va irrémédiablement entraîner une différence de taxation.

Propositions :

1) l’autonomie communale en matière de taux de taxation doit être maintenue, mais une ordonnance régionale doit fixer la liste des taxes que les communes peuvent établir, permettant ainsi la publication au Moniteur et introduisant de la sorte plus de clarté et de lisibilité dans le foisonnement actuel des règlements-taxes communaux ;

2) la réduction du précompte immobilier pour enfants à charge doit être maintenue telle qu’elle existe actuellement (- 10 % par enfant à charge à condition d’en avoir minimum 2 à charge) ;

3) il est impératif de limiter la taxation au précompte immobilier des logements occupés par leur propriétaire. Nombreux sont les précomptes qui correspondent à un mois de revenu, c’est trop. Un maximum de 3 % des revenus bruts pour le précompte immobilier de son propre logement doit être introduit ;

4) la Région de Bruxelles-Capitale devrait progressivement supprimer la taxation du matériel et de l’outillage afin d’encourager l’investissement et l’emploi ;

Dotation fonds des Communes

Proposition :

1) La dotation du fonds des communes doit se faire en fonction de critères objectifs, comme la population, la charge d’un hôpital, le revenu moyen déclaré et taxé à l’IPP, les charges de police, les efforts faits pour augmenter le taux d’emploi, ...

Faire correspondre la Région à sa réalité économique, sociale et culturelle pour améliorer les finances des communes

Observations :

Dans la conclusion de son article scientifique « Quelles frontières pour l’agglomération bruxelloise », Caroline Dembour , conclu en reprenant dans le Petit Robert, la définition du terme Région. Cette définition est la suivante : « territoire relativement étendu, possédant des caractéristiques physiques et humaines particuliers qui en font une unité distincte des régions voisines ou au sein d’un ensemble qui l’englobe » . Caroline Dembour, se référant à la définition du Petit Robert, précise : « La Région de Bruxelles-Capitale ne possède aucun attribut de cette définition. En effet, son territoire est relativement étriqué (161 km2 ; 0,5% du territoire belge), et les liens qui unissent la Région de Bruxelles-Capitale aux communes de sa périphérie sont visibles dans de nombreux domaines : travail, loisirs, enseignement, etc… ».

Cette conclusion scientifique est explicite. Cela signifie qu’une partie importante de la population considérée aujourd’hui comme navetteurs sont en réalité des bruxellois artificiellement considérés comme navetteurs à cause de l’inadéquation des limites régionales par rapport à la réalité.

Or, les 19 communes de la Région de Bruxelles-Capitale ainsi que la Région sont pénalisés par l’importance des navetteurs. Les politiques locales et régionales se voient aussi être entravées par un manque de coordination du au fait que les limites régionales sont contraires à la réalité.

Propositions :

1) Faire correspondre les limites de la Région bruxelloise à sa réalité, soit, suivant l’étude scientifique de Caroline Dembour, à 33 communes dans une version restreinte et à 35 communes dans une version large, aurait comme conséquences immédiates des synergies, source de réduction de coûts, et d’augmenter les recettes fiscales régionales ;

2) Comme les moyens régionaux affectés aux communes dépendent de la capacité fiscale régionale, il est essentiel de pouvoir augmenter celles-ci sans pour autant augmenter les taux de fiscalité ;

3) Revoir le système de financement de la Région par le système de la mainmorte, où les communes de notre Région perdaient plus de 13.000.000 € en 2002, et envisager une répartition par habitant vers les communes.

Utiliser la fiscalité du précompte immobilier au service des politiques communales

Observation :

Le précompte immobilier constitue une source fiscale importante pour les communes. C’est aussi une fiscalité qui se porte sur les biens immobiliers et qui, dès lors, peut avoir des impacts sur des politiques telles que le logement, l’activité économique, la valorisation de patrimoine inoccupé (par exemple les logements au-dessus des commerces)…

Le taux est calculé par rapport au revenu cadastral de l’immeuble. Un taux fixé s’adapte de façon identique sur tous les immeubles, quelles que soient leur affectation.

Proposition :

Pouvoir définir des taux différents suivant l’affectation de l’immeuble constitue un outil de gestion locale qui peut intervenir dans les différentes politiques citées ci-dessus. Dès lors pour créer cet outil, il est nécessaire de pouvoir distinguer les biens immobiliers suivant leur nature et de permettre aux pouvoirs locaux de fixer des taux différents suivant la nature du bien. Les biens ainsi définis pourraient être les suivants : terrains non bâtis, immeubles en cours de construction, immeubles à destination industrielles, immeubles à destination commerciales, immeubles à destination de bureaux, immeubles à destination de logements, immeubles mixtes.

Redynamiser le personnel communal

Observation :

Les règles de la fonction publique imposent, en vue de l’égalité de traitement de toutes personnes, un système de rémunération barémique. Cette rémunération barémisée dépend du grade, de l’ancienneté et de l’obtention de la prime linguistique.

Aucun autre incitant financier ne peut être pratiqué par l’employeur qu’est la commune ou le CPAS.

Or, vu l’évolution des fonctions, les tâches demandées sont de plus en plus spécialisées dans certains services et demandent des efforts considérables au personnel.

L’égalité de traitement n’est pas égale à la justice. Les compétences mises en œuvre, le travail fourni, la prise de responsabilités, … sont des facteurs qui peuvent varier suivant les fonctions assumées et suivant les moments. Ne pas reconnaître des distinctions de fait et maintenir un traitement égalitaire présentent donc dans de nombreuses situations des injustices. Pour une bonne gestion des ressources humaines et pour y mettre le dynamisme, il faut reconnaître ces distinctions.

Dans le contexte de la charte sociale, l’employeur qu’est le pouvoir local, n’a aucune possibilité de pouvoir financièrement valoriser un travail sophistiqué qui serait assumé par son personnel. Or, sans pour autant vouloir changer sa structure hiérarchique, il apparaît opportun que cette valorisation puisse se faire.

Proposition :

Un système de prime devrait pouvoir être créé. Cette prime doit être conçue comme pouvant être temporaire et décidée par le Collège des Bourgmestre et Echevins sur base d’une justification liée à l’expertise que nécessite l’exécution d’un travail.

« Mic-Mac dans les Successions et Donations »

Les cas de disfonctionnement des lois de compétences régionales se multiplient en Belgique. Le journal l’ECHO titrait il y a quelques jours « Plus Personne ne comprend rien aux donations ».

La division des principes généraux de taxation en trois, une loi pour chaque Région belge, entraîne la multiplication des règles locales. Même les personnes spécialisées dans ces lois régionales ont des difficultés à connaître toutes les arcanes des décrets et ordonnances régionales.

Nous avons l’obligation d’attirer l’attention sur les conséquences d’un déménagement d’une Région belge vers une autre Région belge. Ce qui est vrai en Flandre ne l’est peut-être plus à Bruxelles ou en Wallonie.

Quelques exemples concrets vont illustrer cette mise en garde.

- Région Wallonne : Une tante habite la Wallonie, elle n’a pas d’enfants, mais 10 neveux et nièces, elle possède 250.000 EUR ; son notaire wallon lui conseille de faire un testament laissant 25.000 EUR à chaque neveu et chaque nièce, afin de réduire la charge des droits de succession. En effet, en Wallonie, ces émoluments sont taxés séparément.

Malheureusement, cette tante n’a pas consulté son notaire avant de déménager vers Bruxelles ou la Flandre. Dans ces deux Régions, sa succession est taxée dans sa globalité, de sorte que les droits de succession sont nettement plus élevés. Un recours à la Cour d’Arbitrage n’a rien donné. La haute juridiction a confirmé la légalité des décisions prises à Bruxelles et en Flandre.

- Cohabitation : Deux sœurs vivent ensemble dans la même maison, elles ont fait un testament l’une en faveur de l’autre au profit du survivant. Si leur domicile est situé en Wallonie, elles devront payer un tarif de 20 à 60 %.

A Bruxelles, le tarif sera de 3 à 30 %, avec une réduction de 33 % sur la première tranche de 250.000 EUR, si ces deux sœurs, non mariées, ont fait une déclaration de cohabitation enregistrée à la Commune. Cette possibilité a été exclue en Wallonie, de même que la cohabitation entre une tante et une nièce ou un oncle et son neveu, alors que la loi fédérale belge n’a pas prévu cette exclusion. Selon cette loi, il est possible de faire une déclaration de cohabitation entre deux sœurs ou entre un oncle et son neveu ou sa nièce.

L’exclusion du tarif préférentiel entre frères et sœurs a d’ailleurs fait l’objet d’un débat au Parlement bruxellois, puisque la proposition initiale prévoyait d’exclure les ménages qui ne forment pas un couple hétéro ou homosexuel. C’est grâce à l’intervention d’un parlementaire proche du SNP (syndicat national des propriétaires) que cette discrimination a été retirée du projet. Les frères et sœurs wallons n’auront pas cette chance. Il est fort à parier qu’un recours à la Cour d’Arbitrage pourrait entraîner la suppression de cette discrimination.

En Flandre, la loi n’exige pas de déclaration à la Commune. La preuve d’un ménage commun pendant une période d’au moins un an avant le décès suffit. Dans notre cas, les deux sœurs domiciliées ensemble en Flandre payeront entre 3 et 27 % de droits de succession.

Donations en Wallonie. Le gouvernement wallon a décidé de suivre l’exemple de Bruxelles et de la Flandre en réduisant la taxation des donations mobilières. Le tarif projeté serait de 3 % en ligne directe, 5 % entre frères et sœurs et 7 % en ligne indirecte.

Le projet contient toutefois une importante différence avec la loi en vigueur à Bruxelles et en Flandre. Pour que le tarif soit applicable, il est impératif que le donateur ne se soit pas réservé l’usufruit des biens donnés. Dans ce cas, la donation sera taxée au tarif ordinaire (de 3 à 90 % !).

A la différence de Bruxelles ou de la Flandre, où la réserve d’usufruit par le donateur n’écarte pas l’application du tarif préférentiel.

Un très gros problème peut se poser si des contribuables se présentent spontanément au bureau de l’Enregistrement, sans avoir bien compris toutes les nuances des critères de taxation entre la Flandre, Bruxelles et la Wallonie.

Par ailleurs, il se peut qu’une donation valablement faite selon le droit bruxellois, redevienne taxable par application de la loi wallonne, si entre-temps, le donateur a déménagé en Wallonie pour y décéder. Il croyait que tout était en règle avec le tarif de 3 % ou de 7 %, mais voilà que le fisc peut réclamer jusqu’à 90 % à ses héritiers !

- Région de Bruxelles. Un autre exemple. Nous sommes consultés par une légataire universelle qui a vécu 20 ans avec un cohabitant décédé il y a un mois. Chacun avait fait un testament en faveur de l’autre. Jusque là pas de difficultés. Le problème est que ce couple avait quitté la Flandre il y a plus de 3 ans et habitait ensemble à Bruxelles depuis lors.

De ce fait, ce sont les règles bruxelloises qui s’appliquent et non plus les règles flamandes. La différence ? Entre 40 et 80 % de droits de succession au lieu de 3 à 27 %. En effet, la loi bruxelloise exige une déclaration préalable à la Commune ce que la loi flamande n’exige pas.

Belgique fédérale. Quand on sait que 2.250.000 Belges habitent dans une commune que touche la frontière linguistique, la confusion risque de régner chez beaucoup de personnes.

Il est vrai que la régionalisation a entraîné un effet de concurrence entre les trois Régions ce qui a conduit à une baisse – timorée – des droits de succession. Mais on peut se demander s’il était nécessaire de régionaliser également des concepts de droits telle que le mariage, la cohabition légale, la filiation, l’adoption, les legs à des associations caritatives, etc…

Le législateur régional ne s’est hélas pas privé de modifier ces figures de droit, au gré des sensibilités régionales. Dans nos trois Régions, le même lien de parenté ou la même cohabitation légale est comprise différemment.

Il n’est pas acceptable qu’en déménageant d’une Région belge vers un autre Région belge, la loi régionale impose un changement de statut aux personnes.

Il nous semble qu’il y a lieu de refédéraliser les principes généraux du droit fiscal en matière de succession et de donations. Les tarifs, mais rien que les tarifs seraient de compétence régionale, ce qui permettra à chaque Région de se distinguer à suffisance.